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国家发改委、国家能源局日前发布的《油气管网设施公平开放监管办法》（以下简称《监管办法》）正式落地，标志着我国油气行业市场化改革进入深化阶段。《监管办法》不仅是对2014年试行版和2019年正式版文件的升级，更是响应《中华人民共和国能源法》要求的具体举措，为构建“全国一张网”、促进油气资源高效配置提供坚实的制度保障。
国家能源局市场监管司有关负责人解读文件时指出，《监管办法》旨在加强自然垄断环节监管，提高油气管网设施利用效率，促进油气安全稳定供应。多位行业专家表示，《监管办法》是油气市场化改革进程中一个重要的里程碑，体现了监管力度的与时俱进，推动油气管网设施从“有据可循”向“有法可依、执法有据、违法必究”的转变，为油气行业高质量发展注入新动力。
监管升级势在必行
我国油气体制改革始终在“管住中间、放开两头”的框架下稳步推进。2014年以来，油气管网设施公平开放监管制度逐步施行，尤其2019年国家管网集团成立后，推动基础设施向多元市场主体开放。
北京大学能源研究院副院长杨雷指出，国家管网集团成立后，使用管网服务的活跃托运商已由最初的5家石油公司增加到200多家，多样化的商业模式不断涌现，油气管网等基础设施使用效率不断提高。“这一变化促进了‘上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争’的天然气市场体系加速形成。”
随着经营主体的蓬勃生长，原有的监管短板显现，稍显“力不从心”。
“在‘全国一张网’形成过程中，仍然不同程度存在着行业透明度不够、监管规则不健全等问题。”杨雷进一步解释，“部分省份或地区存在天然气管输与销售于一体的局部垄断格局，限制了终端用户的选择权。管输路径、管容罐容库容等运营信息透明度不足，影响了市场化交易的效率。还有监管规则不健全，法律保障力度不够等问题都凸显了升级监管的紧迫性。”
北京燃气研究院副院长白俊表示，此次《监管办法》提升了油气管网设施公平开放监管的规范性、可操作性、约束力和权威性，为加强和完善油气管网设施公平开放监管确立了新的依据。“随着国家管网集团成为连接上下游的关键中间环节，用户对全国性储运服务环节的公平开放期望与日俱增。这些因素共同推动《监管办法》从规范性文件升格为部门规章，实现监管权威性和操作性的双重提升。”
“此前，监管手段存在‘软约束’问题。”中国石油大学（北京）油气政策与法律研究中心主任陈守海坦言，“受限于规范性文件的法律位阶，原有文件缺乏有效的行政处罚手段，导致监管机构在面对违规行为时常‘有心无力’，影响监管的权威与效能。新出台的《监管办法》升格为部门规章，并增设罚则，是破解监管困境、强化事中事后监管的有力举措。”
新规精准亮剑
《监管办法》在总结近年实践经验的基础上，推出一系列创新举措，核心在于强化公平开放的可操作性和法律约束力，不仅进一步明确油气管网公平开放的主体范围，公平和无歧视原则也得到进一步强调。
“与2019年版相比，《监管办法》删除‘在保障现有用户现有服务并具备剩余能力的前提下’的表述，规定在具备服务能力情况下，不得拒绝为符合条件的用户提供服务或提出不合理的要求。”杨雷认为，这一变化原则上提高了用户公平获得油气管网设施服务的机会。
白俊也指出，新规要求油气管网设施运营企业“公平、无歧视地向符合条件企业提供用户注册服务”，并对不予受理的情形需提供书面说明，增强了程序公正性。
服务规范优化也成为一大亮点。《监管办法》将分散受理容量服务或临时容量服务需求的响应时间由15个工作日缩短至5个工作日，并明确要求设施运营企业制定容量分配实施细则，这为进一步扩大市场化交易打下基础。
此外，文件注重调动经营主体的积极性。“《监管办法》在公平开放服务的用户注册办法、申请条件程序、容量分配方法等方面，均明确由油气管网设施运营企业具体制定，这体现了对企业经营主体地位的尊重。” 杨雷分析说。
最值得关注的则是监管措施的强化和罚则条款的引入。此次《监管办法》首次升格为部门规章，并设置了具体的法律责任条款。
国家能源局市场监管司有关负责人强调，这是我国首次针对油气管网监管领域出台部门规章，实现从政策指导性文件向具有法律强制力的部门规章制度的根本性转变。多位受访人士表示，具体相关条款使执法“有明确的依据”，减少了执法的自由裁量空间，有助于遏制垄断企业滥用市场支配地位的风险。
激活上下游市场
多位受访人士表示，《监管办法》的落地实施将对油气行业产生深远影响。
国家能源局市场监管司有关负责人指出，《监管办法》能够有效促进油气生产企业、城镇燃气企业、油气零售企业等更加公平、高效参与油气市场，“尤其是让民营企业从曾经的‘旁观者’变为‘参与者’，拥有了‘畅行证’。”
此外，《监管办法》还将成为油气市场体系建设的“催化剂”，进一步激发上下游市场竞争活力。“新规能够增强省级管网企业公平开放意识，促进企业由原先的统购统销模式向提供输销分离迈进。” 国家能源局有关负责人补充说。
白俊也认为，此举有利于促进油气上下游市场的公平竞争，保障油气供应安全和提升油气资源的市场配置效率。
《监管办法》还扮演了“稳定器”角色。“文件能够让更多来源的油气，比如进口LNG、煤制气、煤层气等上游资源全面进入干线管网，并通过‘全国一张网’进行灵活调配，显著提升资源配置效率。”国家能源局市场监管司有关负责人解释，“预计2025年至2026年供暖季，国家管网集团参与保供的托运商数量将增至230家以上，同比增长7%。”
展望未来，受访人士提出进一步深化方向。
杨雷认为，应发挥市场决定性作用，细化管网设施服务合同，推动形成国际惯常的标准合同模式。
“信息公开是关键保障，但公开的频率、颗粒度等具体要求还有待进一步细化。”付少华建议，通过统一市场规则、技术标准、信息平台、服务规范促进全国大市场形成。白俊强调，未来需结合油气管网设施公平开放的实践，进一步细化监管要求，丰富执法手段，提高执法能力，尤其在信息公开领域需要提出更高要求，出台相关配套文件。